“十二五”時期，節能減排工作將進入攻堅期，一方面，隨著我國能源消耗總量的持續快速增長，資源能源與生態環境約束日趨強化;另一方面，由于一些投入少、見效快的政策措施在“十一五”期間大部分都已經采用了，當前進一步推進節能減排的工作難度在不斷加大，需要充分挖掘各領域、各行業的潛力。
目前，
建筑能耗占社會總能耗的30%左右，是能源消耗增長最快的領域，特別是北方地區建筑能耗比較大，占全國城鎮建筑用能的40%以上，許多北方城市冬季
采暖煤煙型污染比較嚴重，是整個節能減排工作的重點。“十一五”期間完成的1.8億平方米既有
建筑節能改造，在建筑使用壽命周期內，將累計節約能源4000多萬噸標煤，減排二氧化碳近1億噸，減排二氧化硫800余萬噸，節能減排的政策效果非常突出。為此，“十二五”時期要把北方既有居住建筑節能改造擺在節能減排工作的突出位置，并力爭實現較大突破。
北方既有居住建筑節能改造是改善居住條件、保障民生的重要抓手。解決好城鎮中低收入者的住房保障問題是當前黨和國家的工作重點之一。經過節能改造，不僅將室內溫度普遍提高5℃以上，增強室內熱舒適度，而且有效解決房屋滲水、噪音等問題，提高了居民“幸福指數”。節能改造已成為深受群眾歡迎的“暖房工程”與“暖心工程”，許多地方居民要求改造的呼聲很高。據測算，“十一五”期間，節能改造使200萬戶城鎮居民受益，成為改善中低收入者居住條件的重要渠道。
北方既有居住建筑節能改造是促進產業升級、培育新的經濟增長點的有效途徑。實行節能改造，可有效帶動新型
建材、儀表制造、建筑施工等相關產業發展，擴大內需、促進就業的效應明顯。世界上許多國家，把既有居住建筑節能改造作為拉動經濟增長的重要途徑。“十二五”時期我國房地產行業將步入集約節約、內涵式發展軌道，將更加注重建筑的內在品質，更加注重節能環保技術的應用。有關專家預計，我國建筑的綠色節能改造與提升，潛在市場規模將超過萬億元。北方建筑節能改造的突破，將有效啟動上述市場，加快我國房地產行業的轉型升級，促進實現健康可持續發展。
據初步統計，北方具備改造價值的老舊住宅約12億平方米，如果再考慮
節能建筑的熱計量改造部分，需要改造面積將達到20億平方米，完成全部節能改造資金總需求超過3000億元，資金缺口比較大;部分地方對節能改造的重要性認識不足，工作力度不夠;供熱計量改革滯后，制約了節能效果與企業居民投資改造的積極性等等。
根據國務院有關決定精神，下一步將大幅度擴大節能改造規模，到2020年要基本完成北方老舊住宅節能改造任務。這是中央在總結“十一五”工作經驗基礎上，根據推進節能減排的總體部署、適應更好地保障改善民生的迫切需要而做出的一項重要決定。財政部、住房和城鄉建設部要求，“十二五”時期各地至少完成老舊住宅節能改造任務的35%，按此計算，全國要完成改造任務4億平方米以上。我們鼓勵重點省份加快實施改造，如到2013年北京市、吉林省累計完成改造比例將超過50%。其他地方也要按照要求，結合當地情況確定節能改造目標任務，并同步推進節能建筑的熱計量改造，把中央的決策部署落到實處。完成“十二五”節能改造任務，將有效改善北方地區建筑的節能性能和居住品質，將使約700萬戶城鎮居民直接受益。
“十一五”期間，中央財政實施“以獎代補”，有效引導了各方加大投入，共投入改造資金244億元，其中，中央財政46億元，地方各級財政90億元，引導社會資金投入108億元。“十二五”時期，要進一步加大投入，加強政策創新，加快完善以市場融資為基礎的多元化資金籌措機制。一方面，切實加大財政投入，更好地發揮政府引導作用。建筑節能改造有利于保障改善民生與促進節能減排，應當作為財政支持的重點。“十二五”時期中央財政將進一步加大投入，完善“以獎代補”辦法，將按照嚴寒地區55元/平方米、寒冷地區45元/平方米補助標準及各地完成的改造任務，足額兌付中央獎勵資金。地方財政部門也要積極調整支出結構，主動安排配套資金。另一方面，要積極創造條件，大力推進市場化融資。一定要突出熱力公司、節能服務公司在節能改造中的市場主體地位，努力創造有利于節能服務運行的政策環境，鼓勵熱力企業加大對節能改造的投入，通過降低運營成本或增加熱源供應等方式，收回改造投資;鼓勵民間資本進入城市
供暖行業，加強節能運行管理并分享收益，不斷拓寬改造資金來源。
供熱計量改革是運用價格杠桿促進節能減排的最有效手段之一，也是完善社會主義市場經濟體制的重要內容。實行熱計量收費，解決“節能不節錢”的突出問題，將為市場化融資創造基礎條件。要加大改革攻堅的力度，堅持節能改造與供熱分戶計量改造同步實施，并將熱計量改造作為享受財政補貼的必要條件;要加快完成采暖補貼“暗補”變“明補”等，力爭在“十二五”時期使供熱計量改革取得較大突破。
為了發揮“以點帶面”作用，及時放大政策效應，將突出抓好重點市縣“節能暖房”工程。財政部、住房和城鄉建設部第一批啟動了北京、天津等10個重點市及山西省絳縣、遼寧省調兵山市等10個重點縣，將集中政策資源加大支持力度，對重點市縣優先安排改造任務，及時足額撥付補助資金、直接給予政策指導，并開展經常性監督檢查，力爭用2-3年時間使重點市縣建筑能耗明顯下降，煤煙型污染得到有效治理，住房品質性能明顯改善。
